德國(guó)生活垃圾管理及垃圾分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

引言

垃圾分類(lèi)在世界及中國(guó)都不是一個(gè)新話(huà)題，早在20世紀(jì)50年代，中國(guó)很多城市就曾實(shí)行過(guò)煤灰與其他垃圾分開(kāi)收集的制度。2000年開(kāi)始，垃圾分類(lèi)問(wèn)題逐漸進(jìn)入垃圾處理研究范疇，中國(guó)開(kāi)始第一批生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)，試點(diǎn)城市為北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門(mén)及桂林。經(jīng)過(guò)不斷地經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及探討，2017年3月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(簡(jiǎn)稱(chēng)住建部)發(fā)布了《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，標(biāo)志著中國(guó)垃圾強(qiáng)制分類(lèi)正式開(kāi)始;2019年6月，住建部等9部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的通知》，明確到2020年，46個(gè)重點(diǎn)城市基本建成生活垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)，到2025年，全國(guó)地級(jí)及以上城市基本建成生活垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)，也意味著中國(guó)生活垃圾分類(lèi)工作勢(shì)在必行。

2019年7月1日起，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施，上海市成為生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的排頭兵，在探討上海模式，總結(jié)上海經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中也引發(fā)了無(wú)數(shù)熱議，尤其是垃圾分類(lèi)的意義何在，垃圾究竟該怎么分類(lèi)，國(guó)外是不是有先進(jìn)的模式，均為公眾探討的熱點(diǎn)話(huà)題。本文以德國(guó)為例，從垃圾管理體系和垃圾分類(lèi)實(shí)踐兩個(gè)層面分析德國(guó)在垃圾分類(lèi)方面的經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)垃圾管理提供更多元化的借鑒和支撐。

德國(guó)生活垃圾管理相關(guān)法律法規(guī)

德國(guó)的生活垃圾管理始終走在世界前列，其核心在于德國(guó)針對(duì)生活垃圾完善的法律法規(guī)要求;作為歐盟成員國(guó)之一，德國(guó)首先遵循歐盟的生活垃圾管理法規(guī)要求，同時(shí)在此基礎(chǔ)上也有其國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)，主要總結(jié)如下：

(一)廢棄物處理法(1972年)

1972年，德國(guó)即頒布實(shí)施了《廢棄物處理法》，與歐盟廢棄物管理思路的變遷相同，德國(guó)的垃圾管理思路也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“避免產(chǎn)生—循環(huán)利用—末端處理”的方式。1986年，《廢棄物處理法》進(jìn)行了第一次修訂，該法案規(guī)定了垃圾減量、回收、回用的一般義務(wù)。2012年，《廢棄物處理法》 正式修訂成為《 廢棄物管理法》，也意味著德國(guó)正式從垃圾管理到資源節(jié)約目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，在此目標(biāo)的指引下，2015年德國(guó)的固體廢棄物回收率達(dá)到79%。

(二)包裝條例(1991年，2019年最新更新)

德國(guó)于1991年起實(shí)施了《包裝廢棄物管理法》( 簡(jiǎn)稱(chēng)為《包裝條例》)，旨在控制和減少包裝廢棄物的數(shù)量，是世界上第一個(gè)關(guān)于包裝廢棄物減量化和倡導(dǎo)包裝廢棄物循環(huán)利用的管理法規(guī)，施行的初衷是延伸生產(chǎn)者責(zé)任制度，即將包裝廢物的處理責(zé)任由政府分?jǐn)偨o了生產(chǎn)者、供貨商等企業(yè)。

自條例實(shí)施起，德國(guó)包裝廢物減少了近1/3;2019年1月1日，德國(guó)實(shí)行了新包裝法，其中可回收包裝的比例進(jìn)一步提高，預(yù)計(jì)新包裝條例的實(shí)施會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)德國(guó)包裝廢棄物的回收和回用。

德國(guó)輕物質(zhì)包裝收集

(三)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法(1994年制定，1996年生效)

德國(guó)于1994年制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》，并于1996年正式生效。該法案從物質(zhì)循環(huán)的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)廢棄物管理應(yīng)從其全生命周期考慮。首先強(qiáng)調(diào)避免產(chǎn)生廢棄物，即垃圾減量化;其次，當(dāng)物質(zhì)不可避免地成為廢棄物時(shí)，應(yīng)首先考慮其能否直接作為其他生產(chǎn)過(guò)程的原料，重新實(shí)現(xiàn)其物質(zhì)屬性，當(dāng)不能直接回用時(shí)，考慮其能否實(shí)現(xiàn)能量回收;最后，才考慮進(jìn)行最終處置。

德國(guó)在生產(chǎn)過(guò)程中體現(xiàn)垃圾管理

(四)垃圾填埋條例(2005年)

德國(guó)于2005年6月1日起實(shí)施的垃圾填埋條例，嚴(yán)格限制進(jìn)入垃圾填埋場(chǎng)的可降解廢物含量。要求任何垃圾都必須在進(jìn)行預(yù)處理后，總有機(jī)碳小于5%，才可進(jìn)行填埋處理。根據(jù)垃圾填埋條例的新規(guī)定，垃圾填埋基本只接收經(jīng)過(guò)生物處理或焚燒處理后的灰渣。自此，德國(guó)垃圾處理正式走向?qū)崿F(xiàn)原生垃圾零填埋的目標(biāo)。

在最新發(fā)布的《 德國(guó)固廢管理2018》報(bào)告中，明確提出法律法規(guī)建設(shè)是推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物管理的基礎(chǔ)，其中對(duì)于垃圾管理避免產(chǎn)生—再次使用—物質(zhì)回收—能量回收—處理處置的五級(jí)程序，及污染者付費(fèi)原則的要求是核心。

德國(guó)生活垃圾分類(lèi)管理體系

德國(guó)生活垃圾分類(lèi)，通常為“三桶模式”或“五桶模式”。三桶指的是：黑色或灰色垃圾桶，黃色垃圾桶和棕色有機(jī)垃圾桶。黑色或灰色垃圾桶用于存放不能回收利用的剩余垃圾，對(duì)應(yīng)中國(guó)垃圾分類(lèi)的干垃圾;黃色垃圾桶用于存放包裝廢棄物，包括：鋁薄包裝廢棄物、塑料包裝廢棄物(含輕質(zhì)塑料及各種塑料包裝物)、金屬容器、復(fù)合包裝材料;棕色垃圾桶用于存放有機(jī)垃圾等可以用來(lái)制作有機(jī)堆肥的垃圾，類(lèi)似于中國(guó)垃圾分類(lèi)中的濕垃圾或者廚余垃圾，同時(shí)也包括庭院垃圾。五桶是指在此基礎(chǔ)上，增加了藍(lán)色桶用于收集廢紙;白色或綠色桶用于收集無(wú)色和有色玻璃。

德國(guó)不同地區(qū)針對(duì)生活垃圾分類(lèi)的要求各有不同，但是均遵循分質(zhì)分類(lèi)收費(fèi)的原則，黑桶/灰桶的垃圾收費(fèi)由居民或產(chǎn)生者承擔(dān)，按照后續(xù)處理設(shè)施的成本也會(huì)有不同的價(jià)格，如果進(jìn)入焚燒廠，其處理價(jià)格約為200歐元/噸，如果后續(xù)處理設(shè)施為資源回收設(shè)施和機(jī)械生物處理，其處理費(fèi)用約為100歐元/噸;黃桶包裝廢棄物不收費(fèi)，采用生產(chǎn)者責(zé)任延伸的方式由產(chǎn)品生產(chǎn)廠家支付費(fèi)用，委托具有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)及處理;棕色桶有機(jī)垃圾的費(fèi)用總體而言比機(jī)械生物處理或者焚燒更低，分質(zhì)分類(lèi)收費(fèi)機(jī)制的建立也推動(dòng)了德國(guó)公眾主動(dòng)參與生活垃圾分類(lèi)。

德國(guó)酒店分類(lèi)垃圾桶(綠色：易腐有機(jī)垃圾;紅色：飲料瓶等其他干垃圾;黑色：紙類(lèi))

2015年以來(lái)，德國(guó)要求易降解有機(jī)垃圾強(qiáng)制分類(lèi)。2015年，德國(guó)共計(jì)收集了1385萬(wàn)噸易降解有機(jī)垃圾，其中457萬(wàn)噸來(lái)自居民投放的棕色垃圾桶，另外510萬(wàn)噸來(lái)自公園及庭院垃圾;仍有大約54%的居民沒(méi)有途徑或者不愿意進(jìn)行廚余垃圾/食品垃圾分類(lèi)，可以看出家庭廚余垃圾分類(lèi)依然需要進(jìn)一步探討和推動(dòng)。分類(lèi)收集的易降解有機(jī)垃圾中超過(guò)700萬(wàn)噸經(jīng)堆肥設(shè)施處理產(chǎn)生堆肥產(chǎn)品，648萬(wàn)噸經(jīng)厭氧消化處理后產(chǎn)生沼渣并部分進(jìn)行再次堆肥處理，產(chǎn)生396萬(wàn)噸堆肥及509萬(wàn)噸發(fā)酵后產(chǎn)物用于肥料及土壤改良劑。

值得提出的是，在德國(guó)易降解有機(jī)垃圾管理方面，更關(guān)注的是處理后產(chǎn)品(包括堆肥和沼渣)的市場(chǎng)推廣及應(yīng)用。為了實(shí)現(xiàn)堆肥及沼渣的質(zhì)量控制及標(biāo)準(zhǔn)化市場(chǎng)推廣，1989年，德國(guó)推行了針對(duì)堆肥和沼渣的質(zhì)量控制系統(tǒng)(Quality Assurance System，QAS)，德國(guó)質(zhì)量保證與認(rèn)證協(xié)會(huì)(RAL)制定堆肥產(chǎn)品及綜合利用的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)授權(quán)德國(guó)堆肥產(chǎn)品質(zhì)量控制協(xié)會(huì)(BGK)作為質(zhì)量控制機(jī)構(gòu);相關(guān)企業(yè)可以自行選擇是否加入BGK對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證，如選擇加入，則由BGK對(duì)堆肥及有機(jī)垃圾處理全過(guò)程提供技術(shù)建議，并對(duì)生產(chǎn)過(guò)程及產(chǎn)品品質(zhì)進(jìn)行質(zhì)量控制監(jiān)管，最終對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品授予品牌認(rèn)證。近500家堆肥廠及超過(guò)100家厭氧消化處理廠均為BGK的成員單位，可以說(shuō)堆肥產(chǎn)品質(zhì)量控制、市場(chǎng)建立及公眾接納是易腐有機(jī)垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)運(yùn)行及發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

對(duì)于中國(guó)開(kāi)展垃圾分類(lèi)的啟示

德國(guó)開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)已經(jīng)超過(guò)100年，是最早實(shí)行垃圾分類(lèi)，也是實(shí)施最成功的國(guó)家之一，在德國(guó)生活垃圾分類(lèi)開(kāi)展的過(guò)程中，有以下經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

1.全過(guò)程視角及戰(zhàn)略目標(biāo)

在推動(dòng)垃圾管理的過(guò)程中，在政府層面，其核心職能在于做好戰(zhàn)略規(guī)劃，確定發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而選擇不同的政策工具來(lái)推動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);2005年實(shí)施的嚴(yán)格限制進(jìn)入垃圾填埋場(chǎng)的可降解廢物含量(有機(jī)碳小于5%)促使德國(guó)機(jī)械生物分選技術(shù)的大量應(yīng)用及發(fā)展，2012年發(fā)布的從垃圾管理向資源管理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)進(jìn)一步促進(jìn)了資源分選及回收企業(yè)的發(fā)展，均為德國(guó)垃圾管理的里程碑事件。

2.完善的法律法規(guī)支撐

德國(guó)擁有相對(duì)完善的廢棄物處理及管理法律法規(guī)體系，值得提出的是，法律法規(guī)中除了體現(xiàn)強(qiáng)制性的目標(biāo)要求之外，同時(shí)也給出了相應(yīng)的執(zhí)行流程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管方式，確保法律法規(guī)的可執(zhí)行性和可落地性。以《德國(guó)生物質(zhì)廢物法案》為例，在法律條文之后以附件的形式說(shuō)明了不同生物質(zhì)廢物處理過(guò)程的監(jiān)測(cè)指標(biāo)、監(jiān)測(cè)方法及監(jiān)管要求，同時(shí)也明確了違反法規(guī)要求后需要承擔(dān)的后果。

3.采用多元化的經(jīng)濟(jì)工具

在開(kāi)展垃圾分類(lèi)的過(guò)程中，德國(guó)采用了多種不同的經(jīng)濟(jì)工具，通過(guò)分質(zhì)計(jì)量收費(fèi)制度、押金制度的引入以及雙軌制回收系統(tǒng)的建立，建立了垃圾分類(lèi)與各個(gè)利益相關(guān)方的聯(lián)系，充分調(diào)動(dòng)了各方的積極性。尤其是《包裝條例》中規(guī)定了生產(chǎn)企業(yè)對(duì)各種材質(zhì)包裝物的最低回收率，完不成指標(biāo)的企業(yè)需繳納罰款，在此背景下，德國(guó)各零售業(yè)、消費(fèi)品和包裝業(yè)的公司自發(fā)組織形成了包裝廢棄物的回收和循環(huán)利用體系，充分發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用。

4.環(huán)境教育和意識(shí)提升

在德國(guó)討論垃圾分類(lèi)時(shí)，不論是政府官員、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)或者科研單位，均認(rèn)為德國(guó)垃圾分類(lèi)成功的關(guān)鍵在于深入人心的環(huán)保教育，尤其是通過(guò)學(xué)校教育引導(dǎo)家庭教育和社會(huì)教育，幾十年的環(huán)境教育讓公眾自覺(jué)接受垃圾分類(lèi)，自愿開(kāi)展垃圾分類(lèi)，主動(dòng)做好垃圾分類(lèi)，垃圾分類(lèi)融入生活的各個(gè)方面。

總之，垃圾分類(lèi)是系統(tǒng)問(wèn)題，要從物質(zhì)循環(huán)、生產(chǎn)消費(fèi)的全過(guò)程、全生命周期進(jìn)行綜合分析和討論;做好垃圾分類(lèi)，需要政府、企業(yè)、個(gè)人等各個(gè)利益相關(guān)方持續(xù)共同努力。

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